【透析】香港的管治架構要更新嗎? -從歷史去尋找答案,也從毛孟靜和其夫婿說起。(二)


上集說到與毛孟靜老公有遠親關係的香港第四任港督約翰.寶靈(John Bowring)在1854年就任後與「地頭蟲」副手威廉.堅(Willian Caine)有很大的摩擦,改革無法進行,英國並沒有聽從寶靈的建議,因此他最後黯然離去。跟著到任的港督與副手有一個不成文的規矩,就是內政是副手來管,港督是負責對內對外的公關,包括倫敦與中國的。


回歸後的官僚制度令特首寸步難行

大家覺得這段歷史是不是很類似第一任特首董建華與政務司司長陳方安生當年的不咬弦呢? 董建華上場後,對在港府服務了35年,當了政務司司長四年的陳方安生說“我要實行這個計劃”、“我要達到那個目標”不就等於責備陳和陳的團隊,說你們做得很差,一事無成,看我的吧!你說陳方安生會高興嗎? 不高興會怎樣呢? 跟著下來的發展與結果我們都知道了。「每事問」的董先生的鴻圖大計幾乎都泡了湯,八萬五房屋計劃連自己後來都說不存在,中藥港紙上談兵,找上門的硅港最後怕了你們的官僚決定去上海開業,數碼港變了劫政(府)濟富的工具。 最後董先生的下場與當年的寶靈相似,雖然成功把陳方安生「逼走」,但自己也「慘澹收場」,給香港人留下的好像只有全世界最小的迪士尼樂園…..

當然,董先生留給香港人的「遺產」不只是迪士尼那麼簡單,而是香港政治架構的調整。 正如當年寶靈製造了港督與布政司分工,董建華帶給香港的政治轉變(最少他的意圖如此)是製造了向特首的權力傾斜的向心力,政務司司長在實際層面上的「明升實降」,理論上特首在架構上不再是孤獨的「橡皮圖章」,而是有一個屬於自己的管治團隊的真正領袖了。

事緣董在上任兩三年後已經察覺自己做事有很多制肘,因此2002年在中央配合下把陳方安生「請走」後,第二個任期開始時實行「高官問責制」,把特首的權力提高,實行英美的「部長制度」,聘用高層的局長,處長等,讓自己有一個班子以免被官僚階層孤立和玩弄。這些高薪厚職的高官不屬於公務員體制,而是可以終止合約被炒魷的僱員,也是「問責」的基礎。


前政務司司長陳方安生辭職,也獲董建華當眾給予「慰退擁抱」。
董建華製造了向特首的權力傾斜的向心力,政務司司長在實際層面上的「明升實降」。圖為2001年她辭職時,董先生當眾給予她慰退擁抱。圖片:網上


高官問責制不能擺脫官僚局面 

那這個新的安排是不是可以讓特首的管治比較順利呢? 我不知道,因為董在實踐的過程裡面是出了些問題。 他雖然像美國總統或者是英國首相一樣選了一班大臣作班底,但與英美很不一樣的是:除少數外,那些被選拔的「高官」仍然是官僚系統出身的,連政務司司長都是在政府幹了幾十年的曾蔭權。此後幾個特首的問責班底基本上一樣以高級公務員為主,因此官僚操控的局面還是不能擺脫。這個慈祥的老者又從不炒人,又何來問責? 最後他只是把官僚壟斷的局面換一種方式出現而已。

這種新的方式引來的後果是人家會問既然外頭來的董特首完全不能發揮作用,特首由公務員來擔任豈不是更好? 這個概念不是天真的想法,而是最後成為了事實。我個人的看法是,當時中央可能有一個看法,既然所有大陸上的最高領導層都是公職人員出身,那麼香港為甚麼不可以? 我覺得就是這個思維讓「曾蔭權當特首」這個想法沒有遇到任何的阻力的原因。香港四任特首裡面就有兩個是公務員架構出身的。而且最後一次的特首選舉的三個候選人都曾是政府高官,連無法入圍的葉劉淑儀也是。

那前公務員當特首有沒有好處呢? 不是沒有的。主要是穩定。曾蔭權平穩的度過七年的「打工」生涯,最後的「污名」與他的管治與成績是沒關係的。那林鄭又如何?她運氣不好,任期內發生了回歸後最惡毒,最暴力的動亂,跟著恐怖的新冠肺炎又降臨在殘損的香港。但是她可以憑藉幾十年公務員的聲望讓所有高層官員都對她有敬意,支持她的領導,沒有臨危對她進行陰險的兵變,讓她在最艱難的時刻還可以熬過去。林鄭在2020施政報告的開場白裡感謝「各級」的同事的支持,我相信是心裡面說出來的話。

那你會問,以後是不是都是由前政府高官當特首是最好的呢? 我就認為不是。 

在香港當了幾十年官的人有幾個弊端。 第一是過份的小心,對制度外的事情非常有戒心,要引進新的做法是比較緩慢,作風過份保守。第二是因為保守造成缺乏想像力,不能夠在框架外思維,所謂To think outside the box。第三就是對香港社會上大中財團的固有利益過度關注。

你會問讓「局外人」來當特首會因不熟悉制度會被公務員團隊「戲弄」,讓公務員來當又會因循守舊,那該怎辦才行?



李詠怡、楊區麗潔:香港高官問責制誕生15年,仍然發育不全|九七20年|深度|評論|端傳媒Initium Media
董建華在第二個任期(2002年7月1日)開始實行「高官問責制」,把特首的權力提高,讓自己有一個班子以免被官僚階層孤立和玩弄。圖為當年董建華與問責高官及新任行政會議成員合照。 圖片:端傳媒


借鏡英國以智囊攻破官僚堡壘

愚見以為答案是烙在歷史裡面,也是港英的歷史。

其實英國插手香港內部的事務是有前例的。 之前是靠修改英皇制誥Letters Patent,等於中央有一天修改香港基本法,甚至現在的釋法也是類似。 倫敦派港督過來實行翻雲覆雨的大幅度改革的,雖然很少,但也也不是沒有。 那就是1971-81年當了十年港督的的麥理浩。他不但改革政務,把整個管治模式都整頓,甚至把整個公務員系統的職務與做法,以至經濟社會風氣都扭轉過來。香港從一個非常貪腐,公職人員各據山頭,對小市民只有最低程度的關心,普遍教育程度不高,公共房屋只是提供給少數的人的涼薄城市,變成一個貪污幾乎絕跡,工業發達,人人有屋住有書讀,連新加坡都用來作榜樣的地方。

那為什麼他能,別人又不能呢? 原因有幾個。

第一,派港督過來改革當然不能也不是單打獨鬥,他們身邊是有很多能力高超的顧問的。 麥理浩之後的幾個繼任港督都是一樣,值得一提的是末代港督彭定康之前的衛奕信在1989年委派了被懷疑是英國特工的顧汝德(Leo Goodstadt) 成立中央政策組 (Central Policy Unit,表面上是協助布政司撰寫施政報告,但我認為是用來制衡布政司的工具)。特首需要有道行非常高的智囊,不能單靠自己的管治團隊是很必然的。政府部門比如發展局,工務局,教育局可以聘請顧問團,為什麼特首不可以?

第二,麥理浩以及跟著過來就任的港督,不但是得到倫敦的大力支持,而且倫敦不再是像過去般只要沒有大事就不聞不問。英國當時銳意要把香港建造成一個中國很難接收的燙手山芋,因此對麥理浩以及繼任的港督在香港的改革不但支持而且是盯得比較緊的。舉一個例,1983年中英就回歸問題談判,導至樓股恐慌性的狂瀉,港幣對美元外幣大跌,香港經濟陷入危機。英國那邊馬上派金融專家過來,最後決定把美元與港幣以7.8的兌換率掛勾渡過危機,這個安排直到今天還是香港金融制度的基石。

第三,當年負責大改革的第一人麥理浩有一段很長的十年任期讓他去計劃發展和得到成果。



麦理浩夫人:这个最受香港市民爱戴的英国老人,离世了-看点快报
麥理浩把香港變成一個貪污幾乎絕跡,工業發達,人人有屋住有書讀的地方。當年他喜歡微服出巡,不會預先通知政府官員,不讓他們預先粉飾太平,逕自落區與市民傾談了解民間疾苦。圖為麥理浩考察公共屋邨與街坊對話。他體恤民情的個性為人津津樂道。相片:星島日報



回歸後英國撤走港督顧問  中央政策組滲入漢

那麼在回歸後的香港情況又如何? 英國人當然撤走了所有在港督周圍的顧問,把香港特區特首任務接了過來的董建華是孑然一身的上台。 智囊團中央政策組沒有解體,但是「大內密探」Goodstadt離開了這個組織後好像發揮不了很大的作用,成員的素質也與以前相距較遠。我讀過其中一個首席顧問的文章,老實說真的非常沒水準,後來甚至參了些親外國旨在搗亂的「漢奸」在裡頭…

正因為失去了原有的功能,因此林鄭上台後把政策組取消了,改組成為「政策創新與統籌辦事處」,據說是從一個「智囊」的個體轉為研究協調跨部門運作的組織。 非官方成員以商界,專業人士為主,也有學界和其他人士,組織的構成類似港英年代的立法局,初步感覺是建制色彩濃厚,維穩至上的架構, 不覺得是可以給特首帶來創新思維與抗衡官僚主義的機構。但它成立不久,運行才兩年多,因此成效和發展不知會如何。

但從「表面證據」來說,香港政府的官僚派似乎暫時是勝了十九世紀已經發生過的「地頭蟲」與「外來者」的鬥爭的其中一局。英國人用來制衡官僚,開發創新思維的政策組似乎變成保守穩健的技術組織。將來如果有一些有眼光,有胸懷,有理想,有承擔也有計劃的「非公務員」特首上台很容易在日益堅固的官僚死胡同裡被卡住,要克服這個當年第四任港督寶靈也要面對的,但在今天變得越來越複雜堅固的官僚堡壘可能是難上加難了。


衛奕信在1989年委派了顧汝德(Leo Goodstadt,見圖) 成立中央政策組,成為其第一任首席顧問,並於1989至1997年間擔任政府首席政策顧問。於今年4月去世的顧汝德在2018年出書批評香港四任特首的“總體管理不善”引起了香港市民面對的問題 。圖片:Dickson Lee/SCMP


特首必須接受創新思維   以智囊突破官僚局限

中央在回歸後對香港的政策是「港人治港」越少管越好。中央只是透過港澳辦/中聯辦留意香港的現狀,除了在人大釋法的範圍外暫時並沒有在政策上主動干預和協助特首施政。儘管香港與內地的地方政府多了不少合作機會,林鄭也很努力去爭取粵港間的契機(比如大灣區的合作與珠海機場的股權),但是內務方面中央到目前為止是幾乎沒有插手的。現在半年一度,一年一度的述職與以前港督可以晚上打電話給倫敦的情況是些有分別了。

總結一下。以前英國人在一百年後能夠打破官僚格局,讓港督能把自己的風格和創新的計劃在香港實現的先例的先決條件是一定要對此人有信任,而且那個人(請注意不是前高官或者商界的) 一定是有能力克服官僚架構的拘泥,換句話說旁邊必須有很多能力高超的專業人士協助他運籌帷幄,倫敦也給了這些港督極度的支持。 

今天的中央是值得借鏡當年英國人的做法。我不是說像林鄭一樣公務員出身的特首不能勝任,但他/她一定要具備或者接受創新的思維,政府部門不能被官僚死牢的駕馭(新加坡就是用高薪聘請政府外的人來主持一些部門),特首要得到多方面的思維衝擊與得到外來智囊顧問協助,突破官僚架構的局限,包括中央提供的技術協助等。 這些聽來好像還是虛無飄渺,但是從歷史來看當年英國人能夠打破官僚僵局的那一段時間就是用這些方法的。殖民地留下來一個很有意思的詞是「行政主導」。到底「行政」這個詞是指直接執行行政工作的官僚主體,還是理論上可以駕馭行政部門的特首,到這一刻我們還是拭目以待。

感謝閱讀,祝福香港明天會更好。



莫遂興
從小就很不喜歡假貨。因此很討厭那些學棍、政棍、法棍。偏偏又在外國與本地讀了很多法律與政治書籍,有兩個法律學位,所以興趣是與他們研究研究囉。


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