【政策】不臣之心,何以助政


「不臣之心」,出自《三國誌.魏書.二公孫陶四張傳》,意指不守臣子的本分,不忠君的思想,也指犯上作亂的野心。作為臣子倘不忠心,不服從君皇的旨意,又如何能完成任務,幫助國家執政?

以上這個發生在1800多年前的典故,今天竟然在香港政府內重演。

過去一年,香港公務員公然發起罷工及公投,務求挑戰政府及中央權威,把政策拉倒,甚至參與社運。今年5月,在全國人大常委會審議港區國安法草案期間,有公務員工會曲解立法為剝奪公務員表達意見的權利,於是打著「罷工公投」的旗號發起公務員參與「聯合工業行動」,激起不同職級及不同年代入職的公務員,公然反對國安立法。但這只是問題的冰山一角,近年參與社運(包括2014年雨傘運動、2019年的反逃犯條例運動、以至反國安法運動)的公務員竟然橫跨多個部門,涉及初級至高級公務員。

週三(30日),國慶前夕,公務員事務局局長聶德權致函全體公務員,指出截止九月底共有46名公務員因涉嫌參與非法公眾活動被捕而遭停職候查或候審。同日,中聯辦主任駱惠寧在一個公開場合表示,香港需加強公務員的「基本法教育」,以支持行政長官依法施政,貫徹一國兩制在香港有效落實。 


A demonstration in Hong Kong last week. Civil servants have begun calling on the government to respond to protesters’ concerns.
週三(30日),國慶前夕,公務員事務局局長聶德權致函全體公務員,指截止9月底共有46名公務員因涉嫌參與非法公眾活動被捕而遭停職候查或候審。圖為去年7月的遊行,當時公務員紛紛聯署要求政府回應示威者的五大訴求。 相片:Lam Yik Fei for The New York Times


回歸後,對基本法及一國兩制缺乏理解令不少公務員迷失了,而反修例事件正正把問題浮現。 去年6月,由於政府擬修改逃犯條例, 引發不少市民質疑政府漠視民意,傖促通過法案。可是,此不滿情緒被別有用心政客作為挑動,觸發一年社會動盪,而竟然公務員是其中的參與者。一個月後,有逾44個政府部門共235位公務員發聲明,斥政府對事件的處理手法,要求林鄭盡快落實五大訴求,不排除發起工業行動。

當時,現任及前政務主任(AO)亦發起聯署,指「市民憂特首失職、政府失信、警隊失紀」,要求政府成立獨立調查委員會調查反修例事件。幾天後,就連負責《逃犯條例》修訂的保安局公務員也聯署要求政府撤回修例、譴責警隊、和要求保安局局長李家超下台等。多個由三五成群組成的「自稱公務員公會」也如雨後春筍般出現,圖與政府對著幹,除了參與非法活動外,公務員也參與「反送中三罷」。

此等行徑明顯表現了公務員拒絕效忠於政府,透露了其「不臣之心」,同時亦透視了政府管治出現了警號。


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去年7月,公務員紛紛把蓋上名字的職員證放上 Twitter,寫上抗議字句 ,表達對政府的不滿。

基本法第99條已規定「公務人員必須盡忠職守,對香港特別行政區政府負責 」,公務員的守則亦表明公務員要對政府忠誠,「公務員在履行職務時要不受個人理念、信念影響,要向行政長官和特區政府忠誠」。7月8日,特區政府提出建議,要求今年7月1日或之後新入職的公務員,必須簽署文件確認擁護《基本法》以及效忠香港特區,不簽署將不獲聘用,消息指局方將於本月公布實施。

政府的做法當然是必須的,但這只是治標不治本的方法。

所謂冰封三尺非一日之寒,近年的集體激烈抗爭僅是導火線,除了是因為公務員對中國及基本法的不認識,容易受政客挑撥之外,亦源於長期積壓對公務員制度的不滿所致。現時,全港有近十八萬公務員,而不同職級及不同年代入職的公務員各有不滿公務員制度,日積月累下,這種不滿已經成為公務員團隊中的毒瘤,並逐漸擴散。

本文將逐一揭示存在於公務員團隊內的各種「深層次矛盾」,探討當中成因,並嘗試尋求緩解方案。


「N仔」的絕望真相

「N仔」,非公務員合約制員工,是政府內部其中一個深層次矛盾。「N仔」所指是在1999年推出的「合約制非公務員」(Non-Civil Service Contracts,俗稱「N仔」)所聘用的職位,截至2019年6月30日,政府各部門共有10,444名全職合約僱員,佔全體公務員人數近6%。

各部門首長可以定期合約形式,在公務員編制以外聘請人手,以應付有時限和短期的人力需求。現時合約僱員存在於政府各部門,包括公務員事務局、政府產業署、創新及科技局,而聘用最多合約僱員的是香港郵政、教育局及康樂及文化事務署,共佔政府整體合約僱員的4成。他們的受僱職位包括二級行政主任、助理文書主任等,另民政事務總署會以合約聘用區議會助理,康文署會聘用的圖書館助理員…

可是,雖然「N仔」當中有逾1/3持續服務政府超過5年或以上,但無論他們曾多少次續約,也無法獲得公務員般的晉升制度,不能按年資晉升,爬上公務員階梯。他們亦不享有同等職位公務員的福利與薪酬等待遇;而合約完結並非一定可獲續約;即使工作表現優異亦不保證可轉職公務員編制。「N仔」亦必須在合約期內工作表現良好,方可獲發底薪的10%或15%的約滿酬金,他們的合約也訂明僱主可以在合約期內增加、凍結或削減工資。

種種待遇讓政府的合約制員工的工作環境處於戰戰競競中,即使面對不合理要求也要逆來順受,此處境實無法與具有高度穩定性的公務員編制同事相比。更可悲的是由於政府規定非公務員合約僱員的薪酬,不得超過相若公務員職級的中點薪金,令兩者的差距更大。

在此制度下,這1萬名合約僱員面對剝削與不公,卻是有冤無路訴。以上各項因素令「N仔」對政府失去歸屬感,心生怨恨,再加上同工不同酬,他們更容易被外界利用促成人事糾紛,與政府角力。 



截至2019年6月30日,政府各部門共有10,444名全職合約僱員,即N仔,佔全體公務員人數近6%。 無論他們曾多少次續約,也無法獲得公務員般的晉升制度,不能按年資晉升,爬上公務員階梯。相片:巴士的報


福利不斷倒退  新制員工心生不滿

入職公務員一向被喻為「鐵飯碗」,除薪高糧津、福利佳、假期多外,更重要是一旦入職,被辭退的機會微乎其微。這等待遇,在回歸前尤為優厚。

可是,在回歸後不足兩年,政府便發表《公務員體制改革諮詢文件》,實施公務員體制改革,並在2000年6月生效。

這個改革對公務員制度帶來極大衝擊。除了大幅削減公務員編制達8.2%,更大幅調低自2000年6月新入職公務員的福利,包括:(1) 以公務員公積金計劃取代長俸制、(2) 年假及可累積假期日數被大幅削減、(3) 個人及家屬的牙科及醫療保障被取消、(4) 子女教育津貼被取消、(5) 自置居所資助計劃(申請人需具備25年或以上年資)由實報實銷改為有限度的現金津貼、(6) 幫助公務員置業的首期貸款(在置業時向政府借款以支付首期,並可分10年歸還),只適用於2000年前入職的公務員、(7) 在2000年6月起受聘的公務員當中,只有紀律部隊人員才可申請宿舍。

於推行「新制」以後入職的公務員,在同一工作環境,眼見與他們同一職級的舊制入職的同事,其所享有的福利待遇與自已有著極大的區別,自然產生嫉妒,更響往港英殖民地時代的公務員待遇,並感到特區政府漠視公務員的士氣及福祉,從而心生不滿。



在回歸後不足兩年,政府便發表《公務員體制改革諮詢文件》,實施公務員體制改革,大幅調低公務員福利,對公務員制度帶來極大衝擊。相片:Torsten Blackwood / AFP


問責制埋下管治炸彈

在港英時期,香港的公共政策及政治決定全由英國作主,當時的公務員只需負責執行政策。然而在回歸後,基本法賦予特區政府制定並執行政策的權力與責任。時任政務司司長陳方安生對此改變一直諸多阻撓,令施政受阻,特首儼如無兵司令。

2002年,董建華遂下決心把整個公務員體系置於行政長官的權力掌控之下,推行「主要官員問責制」(簡稱「問責制」),設立司長及局長兩級問責官員。現時問責團隊更擴展至包括司長、各決策局局長、行政長官辦公室主任、副局長及其政治助理皆由特首任命,凌架於公務員架構之上。

問責制本意是希望官員為其表現負責 ,用以提升政府管治能力,可是卻公務員高層團隊埋下管治炸彈。

2002年,董建華遂下決心把整個公務員體系置於行政長官的權力掌控之下,推行「問責制」,設立司長及局長兩級問責官員,是形容為回歸後對香港政制最深遠影響的改革。圖為2017年6月21日,候任特首林鄭月娥率領問責團隊,包括三司十三局、五大部門首長會見傳媒。相片:林振東/端傳媒



在2002年問責制實施前,政府最高職級是各部門的處長,再之上是局長及司長級職位。政務主任(即Administrative Officer,俗稱AO)可晉升至局司長等頂層職位,但現在升至常任秘書長或首長級已是行人止步。對於資深政務主任來說,政治任命制徹底摧毀了整個職系的上升階梯。倘政務主任擬投身政治任命官員,便需先行放棄現任職位,但又會因為社會局勢轉變,而被要求下台,失去工作。 

問責制亦帶來管治問題。 在此制度下,各部門的管理層,包括正、副、助理處/署長、常任秘書長、副秘書長,以至助理秘書長,皆是向局長直接問責,與副局長或政治助理並無從屬關係。問題就來了, 如此「跳過中層」的做法,讓副局長或政治助理未能直接指揮部門做事,而需轉折地再經局長直接下達命令,既費時又失事,阻延政府運作。

同時,若問責官員並非出身自公務員,在制訂以至執行政策時,往往需公務員下屬大費周章講解既定的政府程序與指引、公務員以至部門文化等。對慣於處身公務員體系,且與部門內外同事合作無間,架輕就熟的部門主管,因引入政治任命制而大增他們向問責官員「循循善誘」的工作量,同時又面對士途受阻,因而產生鬱結及不滿。

「政治酬勞式」的委任亦種下一根一根的刺在公務員心裡。某些政黨成員可以平地一聲雷被委任直入政府當局長,統領轄下部門,「捱了」多年的AO會心服口服嗎? 

面對AO的不滿,加上不熟悉政府運作,局長們很難指令下屬計畫和推行新政策,或是改動現有政策,下屬亦會用諸多藉口推搪。這現象極度影響政府有效運作,工作往往停濟不前,更令公務員一向「不做不錯」的懶惰工作態度變得更嚴重,對社會問題無動於衷。更甚者,外間甚至誤會某局長是「深黃」,對行政長官和中央「陽奉陰違」,內情真不為外人所道。 



相片來源:「全港各界熱烈慶祝劉江華落選委員會」fb
2012年9月,民建聯成員劉江華在立法會選舉敗選;同年12月,劉江華獲委任為政制及內地事務局副局長,正式加入梁振英班子。他的任命當時被批為「政治酬勞式」的委任。 圖為他參選時的「香港要贏」宣傳海報。


「用人唯才」變「用人唯親」

2005年,接任特首的曾蔭權提倡「用人唯才」的用人原則,徹底改變了公務員自港英時代一直沿用的「論資排輩決定升遷 」的原則。自此,公務員尋求升職,必須連續在年度工作評核報告中獲得「高分」,並持續得到直屬上司的優良評語表彰與推薦。

長久以來,在「論資排輩決定升遷 」原則下,公務員不會因為表現勤奮,而得到更多工資或升職, 因此引致他們「做又36,唔做又36」沒有上進心和自我改善的工作態度。

「用人唯才」制度原意是實踐更公平的選賢任能,令有能者居之,用以加強特區政府的效率及表現。 可是在政府晉升空缺僧多粥少,競爭激烈的情況下,有人會以奉承上級博取好感,逐養成「馬房文化」與「擦鞋文化」,漸把「用人唯才」變成「用人唯親」,引致一些無法「埋堆」的公務員,即使具豐資富經驗,表現良好,亦只可原地踏步,沒有晉升的機會,令公務員常感懷才不遇,對政府的積怨加深。這完全失去起初推出「用人唯才」的原意。

雖然回歸後歷次改革公務員制度的初心,乃為就優化政府的行政效率。可是,由於改革影響了公務員的切身利益,包括薪酬福利、退休保障、升遷機會,以致公務員在工作滿足感、士氣及對支持政府的熱誠度等方面不但沒有改善,反而產生負面效果。

回歸後,公務員所積累的怨氣,結果成為「火藥庫」,只要在別有用心政客的挑撥下,利用一些社會事件成為導火線,令公務員「火上加油」,衝突一觸即發。


2005年,接任特首的曾蔭權提倡「用人唯才」的用人原則,徹底改變了公務員自港英時代一直沿用的「論資排輩決定升遷 」的原則。圖為他於2007年競選連任時的宣傳口號:「我會做好呢份工」。



優化公務員制度  尋求雙贏

為紓緩公務員所積存的怨氣,政府實需對症下藥,優化公務員制度,從而提升公務員滿足感,尋求雙贏。此做法能夠讓政府構建同心同德的團隊,令政府的改革更暢順,也防止有心政客煽風點火,燃點公務員「不臣之心」。

筆者建議政府正視公務員的各種抱怨,並採納以下方案,優化公務員制度:


不要濫用 「非公務員合約」—— 既然「合約制非公務員」的設立,是以定期合約形式外聘人手,以應付有時限、短期、受市場波動影響的服務。此原則必須嚴格執行,避免部門以長期續用合約員工,用於節省部門開支。倘發現部門某些崗位有長期需求,應正式開設公務員編制職位,同時鼓勵合約員工投考,有助轉正。

縮窄新舊制公務員的福利落差 —— 政府應積極考慮取消2000年實施的《公務員體制改革》的一些影響性大的措施,重新優化公務員福利,從而減少不同年資同事之間的比較和不滿、穩定人心與、和留住人才。例如增加年假及可累積假期日數、提供予個人及家屬的醫療及牙科保險、重推子女教育津貼、降低自置居所資助計劃的年資需求、放寬公務員置業的首期貸款的入職年期限制、增加公務員宿舍供應和基層公務員公屋配額。

明確公務員層級架構及角色分工 ——「政治任命制」引起各部門的管理層的不合作和「陽奉陰違」,令政策難以推行。政治問責團隊應該制定明確的首長級公務員的層級架構和角色分工,以及拒絕執行任務的懲處,包括降職、解僱、減薪等,各管理層有了自己的職責之後,亦不能用藉口拒絕執行任務。制定職能角色的做法長遠可以令政策推行暢順,乃促進政治任命制度有效運作的首要條件。

作為轄下各部門之首,司局長亦需積極從事公務員傳統政策執行工作以外的「新政治任務」,就是收集與整合各界意見,包括議員、政黨、壓力團體、政策受影響人士、和商界,從而制訂既乎合最廣泛接受程度,又能實踐政策目標的具體方案。這樣可以釋除公務員團隊對政治任命制度有「外行領導內行」的誤解,促進上下一心。與各界接觸之後,官員也能明白社會需要,實踐的時候便不需公務員下屬講解既定的政府程序、避免增加他們的工作量及不滿。 

改善評核制度  確保「用人唯才」——現時公務員的工作評核,是先由其直屬上司就不同範疇按指標給予正面或負面評分,再加上對該職員之綜合評語;完成後再呈交上級作副署(Counter-sign)及作補充評語。此評核模式的最大缺點是直屬上司對其所評核的下屬,完全操「生殺」大權。由於從評分到評語,完全由一人「說了算」,極具主觀性;加上直屬上司,可決定是否推薦於來年批准增薪點、升職與否、調職安排等,對被評核者的職場發展具關鍵性影響。這難免驅使不少公務員為求自保,竭力討好直屬上司,於是漸形成「擦鞋文化」,上司們面對湧現的「心腹」,自然又會親疏有別,衍生政府內部的「馬房」現象。

為改善評核的客觀性,筆者建議政府採用「360度全方位評核」,由包括上司、被評核者自已及其直系下屬、同級同事、以至服務對象等不同人士,就職責履行、溝通技巧、人際關係、領導能力等作出評分。此評核形式的改革能消除「馬房文化」等流弊,有助確保「用人唯才」,這能確保政府的運作是「有能者居之」,長遠可以改善政府的管治。

增強中國及基本法教育 —— 公務員是社會的一部分,而他們的思維正正受社會氣氛及言論的帶動,現時香港普遍出現「反中」情緒 ,此乃長期受傳媒及政黨影響下的後果,一種仇恨中國的氣氛瀰漫香港,充斥公務員團隊,這或多或少反映其對中國的不認識。雖然特區政府多年來已從各部門派送不少中至高級公務員赴北京參加由國家行政學院(現已改組為中央黨校)舉辦的國情班,可是仍出現一些公務員知法犯法參與反政府示威被捕,種種行為反映其對中國的懼怕及憎恨。筆者建議政府應增加公務員對中國的認識,包括改革國情教育,並重新改名為「中國教育」,令其更貼近社會關注的議題,消除公務員對中國的誤解。


圖片來源:公務員通訊網站截圖
政府每年均會安排公務員赴中國大陸參加「國家事務研習課程」,即國情班,學習《基本法》和國家最新政策等。去年共 1,180 名公務員參加,較前年增約 27 %。圖為公務員赴浙江大學上課。相片:公務員通訊網站截圖



中聯辦主任駱惠寧也提及需「加強公務員的基本法教育」,以支持行政長官依法施政,筆者認為這是重中之重,明白基本法能夠讓公務員了解香港特區的責任和國家主權 ,以及香港的運作是「一國兩制」 ,即代表一個國家兩個制度 ,而不是香港自己運作自己的制度。明白了這些在回歸前已經定立的基本概念,相信公務員會終於放下,存在於公務員的各種「反中國的心」得以早日化解,重新同心同德建設更美好的香港。因此,政府應盡快加強公務員的中國教育以及基本法教育,並於公務員團隊各階層實施。

基本法雖然賦予港府「行政主導」的「尚方寶劍」,可是仍無助回歸後的特區政府擺脫「跛腳鴨」弱勢政府的格局。當中無法獲得公務員團隊萬眾一心的支持,從而貫徹管治理念,發揮施政效益,乃其中的關鍵因素之一。


聶德權:公務員制定政策時需考慮香港是國家一部分- 香港經濟日報- TOPick - 新聞- 政治- D200624
基本法雖然賦予港府「行政主導」的「尚方寶劍」,可是仍無助回歸後的特區政府擺脫「跛腳鴨」弱勢政府的格局。當中無法獲得公務員團隊萬眾一心的支持,從而貫徹管治理念,發揮施政效益,乃其中的關鍵因素之一。相片:HKET


50萬的公務員及家屬,佔香港整體人口約1/15,屬社會的重要組成部份。要穩定軍心,激勵士氣,重新優化公務員的福利待遇,消除積累的埋怨與不公,乃立竿見影之策。

筆者希望政府能仔細檢討現行公務員政策,增強與公務員雙向溝通,促進彼此瞭解,再加上強化公務員對中國及基本法的正確認識,相信必可重塑一支眾志成城的公務員隊伍,復興政府的施政效能與威望。


周永勤
自27歲起一直連任元朗區議員,至本屆剛卸任,服務該區25年,親身參與及見證天水圍的開荒及轉變。曾經是自由黨議員,現在無黨派。


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