【政策】香港的土地發展是為誰而做?

新任特首李家超上任快一個月了,苦等多年的香港人以半信半疑的心態,靜待他能否推出政策解決香港的核心問題,當中的重點當然是增加房屋供應,解決香港的蝸居問題。 

李家超於4月9日宣布參選特首、4月29日公布政綱,提出四大綱領,其中之一是:政府將以進一步提速、提效、提量為目標,加快做地建屋的速度,縮短公屋輪候時間。當中李宣布繼續推行上任特首林鄭月娥宣布的政策,提出發展北部都會區、明日大嶼,並主張基建先行,加強鐵路公路等基建與深圳更多的互通,促進香港融入國家發展大局。李上任一週後(7月6日),政府正式宣布成立政綱提到的「公營房屋項目行動工作組」及「土地房屋供應統籌組」,用以督導公營房屋興建、土地和房屋供應等工作。

香港的土地和房屋短缺的問題並不是新鮮事,過去每位特首都沒有停止過說要處理。無論政府或是民間,有關香港的土地及房屋發展的論述,大都提出「發展有多好」,例如發展科技園,幫助創科行業滙聚人才,及提供更多房屋,解決香港劏房問題等。

橫洲第一期公屋發展計劃涉及的三條非原居民村,鳳池村、楊屋新村及永寧村,共258戶居民受影響。2017年5月,地政總署到計劃內的三條村張貼收回土地通告,但村民指政府一直未有與村民,商討賠償及安置,村民用木卡板圍起村口,希望阻止政府收地。圖片:網上


從沒思考:香港的土地發展是為誰而做?

然而,在「發展」的同時,我們卻沒有思考一個更為重要的問題:香港的土地發展是為誰而做?

一直以來,在為了發展而徵收土地的過程中,政府經常忽略一些持份者的需要。當所居住的鄉郊被發展時,地主,屋主、租客、業務經營者、農民等持份者,很多時候除了搬走,沒有太多的選擇,特別是當中較為弱勢的租客及農民,他們的需要經常不被重視。

這個問題一直讓人困惑,究竟土地發展是為了什麼目的?是否只是為了建造鐵路、建屋、鞏固經濟?若深入思考,發展其實是為了人民而出發,正正因為如此,在發展的過程中,應該更人性化,反省發展的根本目的,就是為了「人」。

當我們思考發展的問題,值得參考美國著名社會學家伊曼紐爾·華勒斯坦(Immanuel Wallerstein)的理論,他一生對全球資本主義、反全球化作出堅持不懈的批評,讓人們對體制作出反思。1980年代,奉行資本主義的美國正在快速發展並創造大量就業,但華勒斯坦竟然指出美國是一個“正在沒落的霸權”,而經常被嘲笑,因為在這段期間,沒有人會想像到強大如美國般的國家,會出現經濟大幅走緩。可是自從伊拉克戰爭(2003-2011年)後,他的理論得到認同,當時美國因該戰爭耗用龐大軍費,加上2008年華爾街觸發全球金融危機,內外夾擊,美國,以至全球經濟,大幅走緩。華勒斯坦提出了資本主義的經濟對全球大部份人類是有害的,如德國的政治學家卡爾·馬克思(Karl Marx)的意見一樣,他預期資本主義將會被社會主義取代。

對於資本主義社會的發展,他曾經提出了五個問題,包括:

1.發展是發展什麼?
2.是誰或什麼實際上得到發展?
3.謀求發展的背後是出於什麼需求?
4.這樣的發展如何才能實現?
5.前面四個問題的答案有什麼政治含義? 

2017年,政府公布將屯門非原居民雜姓村井上村南,發展四棟公屋加一間小學,受影響的有大約90戶,很多村民幾代人也居住在此,也面臨滅村的命運。圖片:阡陌之間


發展非以人為本 導致社群分離 

華勒斯坦提出的這五個有關發展的問題,值得社會和政府作出反思,筆者在此多設一問題:誰會在發展中受影響?

以香港的鄉郊地區發展為例,通常受影響的多不會是「原居民」。根據現時的安置政策,若徵收原居民的房屋,政府需要為原居民覓地建屋,也需向原居民提供特惠補償。真正受發展影響的只是一群非原居民,是新界的“弱勢社群”。數十年來,居住於鄉村地區的居民大部份是非原居民。1958年至1961年,中國出現大饑荒,大批難民由中國湧入香港,房屋不足以應付需求,於是這些難民在香港不同的地方搭建寮屋作棲身之所,他們就是今天的“非原居民社群”。

當年的港英政府不斷希望清拆這些違規的寮屋,但房屋的供應不足以安置這批居民,因此港府的做法是,讓寮屋暫時存在。香港政府在1982年在全香港進行寮屋登記,目的是凍結當時的寮屋數目,獲登記的寮屋仍屬非法構築物,只是暫准存在。在過去10年間,鄉郊地區的非原居民的人口不斷增加,新加入者主要是未能負擔市區高昂租金,而要搬到新界的寮屋居住。與傳統的非原居民一樣,他們屬於弱勢群體。

一直以來,原居民會有鄉議會、以及專屬的立法局議員(鄉議會功能組別)、還有不計其數的建制派政客幫他們鞏固權益,相反,非原居民並沒有任何地區組織的保護,而很多居民也是租住寮屋的長者,也有以土地為生的年老的農民。在自己的家園居住多年,甚至半個世紀的傳統非原居民,一直是依靠鄰居互相幫助。這些寮屋居民的弱勢在於:他們往往因所在地被納入發展清拆計劃、環境改善計劃、或因安全因素的情況下,家園“被清拆”,沒有其他選擇。

曾認識一個住在上水古洞的老村民,他回憶說︰「後生時,我將所有的積蓄來建成屬於自己的家,遇到風災或水災,需要重建家園或修橋舖路,我都靠著自己和家人,和睦鄰相依,在此過住平靜安穩的生活。」受於2014年啟動的“新界東北發展計劃”影響(計劃將古洞北、粉嶺北規劃作住宅和商業發展),1,100戶古洞居民需要搬走,這位村民是其中之一;新發展區建成後,將提供71,800個住宅單位(近7成單位為公屋,佔住宅用地25%),為188,100人提供居所。由於對社區有感情、有睦鄰網絡,失去家園的古洞居民苦苦要求政府在原區安置他們,希望住在將來新建成的公屋裏。雖然古洞受影響的只有一千多戶,在新建的公屋原區安置他們,政府絕對能夠做得到,但政府拒絕。現在這位老村民一家已搬離古洞,住在北區的公屋。 

以上就是政府處理發展中受影響的居民的手法,簡單地說,就是香港的發展政策沒有“以人為本”,而只會冰冷的按照地政署的搬遷及賠償規定處理居民,強行把農民與賴以為生的土地撕裂出來,也不會考慮在原區安置村民,最終把整個社群分離。

2013年11月,時任發展局局長陳茂波視察新界東北發展區,與古洞北居民、商戶和農戶見面。有居民提出提出「拆村賠村」等訴求,但陳當時重申,古洞北村落位於未來古洞鐵路站四周,「無可能保留」,有村民為即將痛失的家園而流淚。圖片:張永康


為民出發的發展  最後卻影響人

每當發展,原居民會被安排搬遷到另一個地方繼續一起居住,但非原居民就會被安排到香港各區的公屋,各散東西,而且只有入息符合公屋申請的家庭才會被安置到公屋,其他人就要自謀出路。在發展鄉郊時,政府現時的政策是不會作出原區安置,即不會在發展地區預留空間或單位,把居民在原區安置他們,這是對人的最大影響。

可是,香港社會從沒質疑政府的發展政策,更對受發展影響的居民處境一直表現冷漠,普遍認為他們阻礙香港發展,自私,“搬走”是理所當然,他們必須“讓路”。但如深入思考,政府其實是可以採用更人性化的方案,不但可以發展地區,而且減低對人的影響,例如實行原區安置的政策,只是官員從未嘗試思考,而僵化地採用“一刀切”搬走政策,思維非常落後。

為民出發的發展,最後卻影響人,何其諷刺!

歸根究底,這是由於政府沒有為發展計劃進行“社會影響評估”有關。現時,政府於發展前會進行環境影響評估,卻沒有進行“社會影響”評估。社會影響評估(social impact assessment,簡稱SIA),是環境影響評估(environmental impact assessment,簡稱EIA)的一部分,其概念是有民主的哲學的。不少西方國家在發展的過程中,也會作出社會影響評估,如美 國、澳洲、和歐盟,或許社會影響評估的名稱不盡相同,但各自具有特色。

在2020年10月,地政總署要求清拆有近70年歷史的美孚九華徑寮屋村,勒令村內居民於短期內全數遷出相關私人地段,但居民當中不乏長者及長期病患者,收入低微難以負擔外間租金。圖片:梁鵬威/香港01


香港的發展  沒有“社會影響評估”概念 

身為國際都會的香港,卻沒有“社會影響評估”這個概念,而這個字眼只出現過在市區重建的計劃上,但只停留為一個口號。政府有關市區重建的策略性文件《市建重建策略》規定,市建局必須為每個重建項目提交社會評估報告,卻沒有任何政府部門負責審核,城規會委員也沒有職權審議社評報告,如何安置居民等問題一直沒有受到有效監管。因此,市建局的社會評估報告只是一個形同虛設的“門面裝飾”,根本不能保障居民。早於15年前,關注灣仔囍帖街重建的H15關注組已經建議:應改善社會影響評估運作的機制,由獨立組織進行社會影響評估,並由指定政府部門負責審議評估報告,再呈交城規會,可惜他們的建議並沒有被採納。 

社會影響評估報告是會考慮受影響居民的安置需要、住屋意願、就業狀況、工作地點、社區網絡、子女教育需要、以及單親家庭子女、長者及弱能人士等的特殊需要,而總結發展計劃對居民的影響,以及提出紓緩措施,把重建帶來的影響減至最低。SIA還會評估發展對小商舖、街頭攤檔、歷史背景、文化、和地方特色等的影響。

另一位筆者認識的古洞居民,也是被東北發展影響而失去了家園,在未搬遷之前,他說︰「街坊相處了幾十年,一見面就好多野講,有早前受清拆影響而離開了的街坊,即使搬走了也時常回來探望。」這反映出社區中很深厚的情感連結,但這種“人”的因素並不在政府的發展影響的評估中,負責的地政署只會不斷在地區發告示勒令居民搬遷日期,只關心清場程序,對居民的苦況視若無睹。

更黑暗的是:為開展新界東北發展計劃,政府在2013年提出「原址換地」的公私營合作模式的收地政策,只要發展商擁有超過4萬呎土地,便可向政府申請將農地轉為住宅地,並能優先發展,變相將收地的任務轉交給地產商,替政府先趕走村民,減少收地時的阻力,而地產商往往以收地公司滋擾居民,對居民逼遷,很多更不獲賠償,亦有老人申請不到公屋,也必須立即搬走,無家可歸。

正因如此,政府每當推行發展計劃時,總會面對種種的居民反對,甚至抗爭,政府往往最後焦頭爛額。長年累月,政府就是這樣地失去了民心。

位於粉嶺北的馬屎埔村是非原居民村,絕大部分村民是戰後向地主租地生活的。自政府於1998年提出東北發展,發展商及地主看中新界東北的發展潛力,開始收地屯地,當地居民受到不斷向地主買地的地產商恆基的逼遷。圖中的陳伯(陳基裘)在一個2019年的傳媒訪問中說,多年來不斷面對政府的欺壓、和地主的恐嚇,指業主要求他無條件搬出,不會賠償。一直站在抗議前線的陳伯與地主打官司歷時十年,期間有人在深夜剪斷他家大門的鐵鍊,滋擾和繁複的法律文件,令陳伯寢食難安,也荒廢了耕種,更因此患上精神病,要吃藥。在2021年5月,過百名地政人員、保安、和警察等突襲入村圍封五戶村民居所,並只容許村民在15分鐘內搬離,亦剪斷電表水表以及打碎門窗,9月再一次突襲收地,範圍包括陳伯和兒子租住的寮屋。現時不少村內土地已被夷為平地,拆村成為事實。圖片:眾新聞

在古洞生活數十年的居民受“新界東北發展計劃”影響,已經陸續搬走,今天的古洞工地處處,反對拆村行動已經成為歷史。香港在沒有以“人”為重心的發展路上,非原居民被逼離家園的劇本將重覆上演。圖片:阡陌之間


發展方式原地踏步  預期社會再一次震動 

今天李家超特首說會推行「北部都會區」計劃,但香港的發展方式仍然原地踏步,沒有推行社會影響評估,筆者預期香港的社區會再一次震動。既然政府有一個好的計劃,改善經濟、創造就業及住屋,目的是改善市民的生活,那麼政府就要徹底堅定不移的、真心的為「人」去做,否則計劃只會本末倒置。

未來發展北部,甚至日後發展鄉郊時,筆者呼籲政府盡快採取「社會影響評估」,並考慮原區安置,以人為本的發展香港。若社會影響評估報告機制能得以落實,政府也要關注負責撰寫及審批報告的人,必須是沒有與發展計劃有利益衝突;也要定立公平準則,從而令過程公開、客觀、透明。社會評估報告提出後,需要有嚴格的審批、改進,以及跟進建議的有效落實,以免成為橡皮圖章。

最後,筆者提出以上的觀點,並不是要反對香港發展,甚至是阻撓香港解決房屋問題,與等候上公屋的劏房家庭對著幹。本文只是嘗試從“人”的角度作思考,目標是希望香港在城市發展的巨輪下能取得平衡,提醒從政者香港的土地發展是為人而做的。


藍天
一名社會工作學系的大學講師,面對香港的轉變,雖感困惑,但不放棄,正為香港的各種社會問題思考,尋求出路。

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